Las “rondas ciudadanas” en el norte de Italia.

Primero

Uno de los temas recurrentes en la agenda del último gobierno de Berlusconi fue la inseguridad ciudadana. No hace falta ser un especialista para percibir que esto se debe a un fenómeno global que los criminólogos denominan populismo punitivo, punitivismo, discurso völkisch, etc. Este discurso no es, sin embargo, patrimonio exclusivo de las derechas. Es un fenómeno, que nace con las reformas neoconservadoras del reagan-thatcherismo de principios de los 80 del siglo pasado y que, al compás del crecimiento de la influencia de los medios de comunicación en la formación de los imaginarios y representaciones colectivas dominantes en la opinión pública, ya no conoce fronteras geográficas ni tampoco ideológicas. En materia de seguridad ciudadana, no es temeraria la afirmación de que impera a nivel mundial un discurso único.

Así las cosas, partidos políticos, dirigentes y gobiernos de centroizquierda proponen más o menos las mismas soluciones al problema del delito. En rigor de verdad, el problema comienza con la misma problematización del fenómeno, que es real, pero su complejidad y sus múltiples vínculos con la estructura y la dinámica social nos impiden considerarlo un problema. Lo que sucede, en cambio, es que es un fenómeno construido y representado como un problema por resolver, y su contorno es delineado por la misma solución que, en realidad, lo antecede.

El repertorio de remedios es bien conocido: desde la videovigilancia de los espacios públicos hasta el reforzamiento de la presencia policial como factores de disuasión, los clásicos aumentos de penas y endurecimientos de la legislación procesal para reducir las excarcelaciones, la creación de nuevos tipos penales e incluso la utilización de fuerzas armadas en tareas de seguridad interior. El último gobierno de Berlusconi no se privó de ninguna de ellas, incluyendo la última: movilizó soldados a varias ciudades de Italia, como hasta no hace tanto tiempo proponían nuestros políticos, desconociendo la ley de seguridad interior. Berlusconi, además, por medio de un decreto de urgencia endureció las penas para los delitos sexuales, a pesar de que éstos se habían reducido entre 2008 y 2009. Lo hizo en respuesta a algunos episodios de abusos en los que los sospechosos eran inmigrantes. Estos hechos, como suele suceder, conmocionaron a una opinión pública sensibilizada por los medios masivos de comunicación, tanto como para desencadenar represalias contra grupos de inmigrantes, en particular rumanos, que sufrieron desde golpizas hasta el incendio de sus casas.

El gobierno de Berlusconi también prolongó el tiempo de internamiento en los centros de identificación y expulsión. Aunque por fuera del sistema penal formal, los famosos respingimenti constituyeron también una acción punitiva en muchos casos violatoria del derecho internacional humanitario, que le valió una muy reciente condena de la Corte Europea de Derechos Humanos por la expulsión colectiva de inmigrantes a Libia.

En este contexto de demagogia y xenofobia tuvo lugar la creación de patrullas ciudadanas integradas por vecinos voluntarios y coordinadas por funcionarios de los gobiernos de las ciudades. De este modo, las denominadas rondas ciudadanas, eran institucionalizadas y dotadas de un marco jurídico que, como único recaudo, les impedía el uso de armas a sus integrantes. Tergiversando el ya controvertido concepto de participación ciudadana, las rondas implican una privatización de la seguridad urbana en manos de grupos que se presentaban como milicias y que, en algunos casos, son fuertemente infiltrados por facciones políticas.

Desde algunos sectores de la prensa y de la academia, por otra parte, se ha calificado a este fenómeno como uno de los tantos residuos ideológicos del fascismo. En realidad, se trata de un problema mucho más complejo.

Los pánicos morales, hoy se presentan preponderantemente bajo la forma del temor a ser víctima de un delito.

Es cierto que en toda la región se registró un incremento de las tasas de homicidios y de los delitos contra la propiedad que han creado una fuerte sensación de inseguridad, sobre todo en los grandes centros urbanos. Esta sensación produce temor, y el temor impulsa respuestas violentas por parte de la población. En algunos casos, estas respuestas violentas permanecen en un plano simbólico; en otros, consisten en demandas al Estado de mayores facultades para las fuerzas de seguridad, incrementos de las penas, limitación de las posibilidades de excarcelación; demandas todas a las que el Estado muchas veces cede y que en realidad, son imposibles de satisfacer. Esta respuesta estatal a la demanda es lo que caracteriza, al populismo punitivo. La autorización legal de las rondas es una manifestación de este fenómeno.

Segundo

Una circular publicada en la Gazzetta Ufficiale del 10 de marzo de 2009, firmada por el jefe del departamento de la protección civil, precisa que la acción de voluntariado de protección civil tiene su presupuesto, su razón de ser y su límite en las finalidades claramente expuestas en la ley, es decir, en el desarrollo de actividades tendientes a la previsión y a la prevención de las diversas hipótesis de riesgo, al auxilio de las poblaciones siniestradas y a toda otra actividad necesaria e impostergable dirigida a superar la emergencia relacionada con los hechos. Sostiene, además, que la materia de la protección civil es distinta y no se superpone respecto a la del orden público y de la seguridad, y que el decreto Ley 11/2009, que consiente a los alcaldes, en acuerdo con los prefectos, el valerse de la colaboración de asociaciones entre ciudadanos no armados para señalar a las fuerzas de policía del Estado o locales hechos que puedan acarrear daño a la seguridad urbana o bien situaciones de malestar social, delinea un contexto nuevo y distinto de aquel objeto de materia de la protección civil: es evidente, de hecho, la diferencia de contenido entre los eventos que pueden acarrear daño a la seguridad urbana o bien situaciones de malestar social, de los eventos de protección civil.

La seguridad pública es definida como el respeto de las normas que regulan la vida civil, para mejorar la calidad de vida en los centros urbanos, la convivencia civil y la cohesión social. Nos permitimos señalar que detenernos en las definiciones que aportan los textos legales, ejerciendo sobre ellos un mínimo ejercicio de hermenéutica, mucho nos dice acerca de la problemática de la inseguridad y de los actores involucrados.

Lo que resulta evidente es que la agencia administrativa de la cual dependen las principales fuerzas de seguridad centralizadas del Estado, incorpora a la legislación un concepto absolutamente extraño al ordenamiento jurídico, como es el concepto de malestar social. No queda claro su alcance, su contenido y, peor aún, su relación con la seguridad pública, concepto para el que, a pesar de las deficiencias en su elaboración jurídica, por lo menos se ha definido un posible significado. El Consejo Superior de la Magistratura ha sostenido, en un pronunciamiento sobre el decreto que habilitaba las rondas, que el alto nivel de discrecionalidad que corresponde a la posibilidad de señalar un daño a la seguridad urbana meramente potencial, se amplía mucho más con la referencia a situaciones de malestar social, expresión tan genérica que podría justificar el señalamiento a las autoridades de cuestiones ajenas a la tutela de la seguridad y que por ello no son de competencia de las fuerzas del orden.

Por otra parte, la habilitación de las rondas pone en crisis uno de los elementos constitutivos del Estado, como es el monopolio de la fuerza. Las rondas no deben ser analizadas desde un punto de vista ideológico, puesto que lo que las sustenta no es tanto las creencias políticas de sus integrantes o de sus promotores, como un modelo securitario de gobierno a través del delito que, a la vez que propone una supuesta valorización de las autonomías locales y de la participación ciudadana, es por completo estatalista.

De hecho, el decreto Ley 92 del 23 de mayo de 2008 (convertido en Ley 1259 el 24 de julio) no hizo otra cosa que reforzar el rol de los alcaldes en materia de seguridad urbana. Es llamativo que estas nuevas atribuciones -algunas revocadas por el Poder Judicial- se concedieran en un contexto de profunda desconfianza respecto de los órganos de representación, pero lo cierto es que respondieron a demandas de buena parte de la sociedad. Algo similar ocurre con la forma en que son abordados los conflictos sociales: al mismo tiempo que se constata una pérdida de legitimidad del sistema penal, muchas de las demandas sociales se articulan con el lenguaje de la propia justicia penal.

Para completar el marco en el que se regularon las rondas, cabe recordar que desde 2006 se realizaron los denominados pactos por la seguridad entre el Ministerio del Interior y diversas administraciones comunales, los que se caracterizan por responder a la perentoriedad de la demanda de seguridad y al recurso a los instrumentos típicos de la prevención situacional, así como por una marcada acentuación de la orientación de las actividades de control hacia los fenómenos visibles -pero no criminales- generadores del sentimiento de inseguridad. La sociedad entonces reclama respuestas y aspira a involucrarse en forma directa en la solución de sus problemas; el Estado responde y cede a sus demandas, pero a la vez canaliza esa movilización en función de los intereses del poder. El propio gobierno ha definido a las rondas como un elemento propio de lo que denominan seguridad participada, dándoles a los ciudadanos el control y gobierno del territorio. También se justificó el reconocimiento de las rondas como un modo de tener bajo control las rondas espontáneas, que ya funcionaban sin control estatal alguno. Es paradójico que el ministro del Interior que lo sostuvo perteneciera al partido político que alentó la formación de las rondas, la Lega Nord, el pintoresco partido secesionista del norte de Italia.

Tercero

La seguridad cobra la forma de un bien privado; ya no se trata simplemente de defender la sociedad sino de tutelar a la propia seguridad y de hacerlo en primera persona. Esto pone en crisis el papel del Estado como garante de la seguridad y el de las garantías constitucionales frente al Estado, dado que el tan genérico daño a la seguridad urbana o las situaciones de malestar social que las asociaciones de voluntarios deberían señalar a las autoridades, permitirían que se produjesen serias limitaciones a las libertades de los individuos, lo que resulta especialmente previsible -y peligroso- si se considera el grado de politización y de extremismo de buena parte de los integrantes de estos grupos. Por lo demás, el decreto ley que habilitó las rondas carecía de requisito negativo alguno, que excluyera la posibilidad de participar en estas asociaciones a, por ejemplo, condenados por delitos violentos o por actos de discriminación por motivos raciales, étnicos, nacionales o religiosos. Así también, la previsión de que los ciudadanos que participaran de las asociaciones de voluntarios para la seguridad debían hacerlo sin armas, es cuanto menos insuficiente, no sólo porque podrían procurarse armas impropias, provocando incidentes e incluso cometiendo delitos, sino por la infinidad de modos en los que podrían ejercer coerción física sobre las personas. Aquí la libertad de asociación se encuentra con sus propios límites, dados por la necesidad de equilibrar su ejercicio con el de los demás derechos inviolables (in primis, la tutela de la libertad personal).

La politización de estas asociaciones pone en duda su constitucionalidad, puesto que en Italia están prohibidas por la Constitución las organizaciones verticalizadas con finalidades políticas, con o sin uniforme. Por la contradicción de esta disposición se disparó una fuerte controversia que tuvo origen en el Véneto, donde se organizaron grupos de defensa de la seguridad promovidos por la Lega Nord, en folclórico uniforme verde.

Cuarto

Las rondas, promovidas como un instrumento para la seguridad urbana, canalizan una fuerte movilización pública en la que se confunden el miedo, las pulsiones vindicativas, el racismo y la xenofobia. Sin ninguna evidencia empírica que apoye la realización de estas prácticas en su eficacia para la prevención del delito, se habilitó la creación de estos grupos sin prever formas adecuadas de control del accionar de sus miembros ni elaborar hipótesis alguna para los conflictos sociales que este accionar podría ocasionar.

Existe también una falacia, que consiste en presentar estas prácticas como formas de participación, cuando en realidad eliminan las mediaciones institucionales que resultan imprescindibles frente a cualquier actividad que es responsabilidad del Estado y que requiere, por lo tanto, de los controles internos y externos suficientes que garanticen el respeto de los derechos individuales de todas las personas.

Quinto

Las rondas pueden enmarcarse en un fenómeno mucho más amplio y conocido, como es el vigilantismo.

El miedo y la manipulación mediática son factores que tienden a aumentar la violencia y la conflictividad puesto que legitiman las acciones violentas emprendidas por fuera del Estado, tanto las más contenidas, como las más extremas, por ejemplo, los linchamientos y los grupos represivos paramilitares. La justicia por mano propia es un elemento de racionalización común a todas estas manifestaciones.

El fenómeno del vigilantismo, que nació en los Estados Unidos, abarca a los movimientos organizados extralegales, los cuales se toman justicia por sus propias manos. El primer movimiento vigilantista surgió en Piedmont, Carolina del Sur (1767-1769), fundamentalmente como respuesta a la ausencia de orden en zonas de frontera, en particular al oeste de los montes Apalaches. Este tipo de organizaciones se han reproducido a lo largo de la historia norteamericana: acompañaron la expansión hacia el Oeste, como protección de los hogares y las tierras de los riesgos de la criminalidad; luego se regeneraron como fenómeno urbano en San Francisco, a mediados del siglo XIX, teniendo como blanco predilecto a las minorías étnicas y religiosas, y por último cobraron su forma final, que parece combinar los rasgos anteriores.

El vigilantismo, en su forma actual, que emerge en la década del 60 del siglo pasado, combina la lucha contra la inmigración y la represión de algunas minorías (étnicas, políticas) y la lucha contra la criminalidad. El término vigilantismo abarca, por cierto, una diversidad de acepciones, pero el concepto dominante se refiere a la idea de una organización ciudadana autónoma constituida con el objetivo de afrontar la criminalidad. Como tal, requiere de una planificación por parte de ciudadanos organizados en forma privada, a diferencia del linchamiento; si no usa la violencia al menos amenaza hacerlo, en forma directa o encubierta; es una especie de movimiento social, dado que constituye una expresión autónoma de un grupo de ciudadanos, aun cuando es fomentada por facciones políticas.

Sexto

En el norte de Perú, hacia fines de 1976, surgieron, en una pequeña comunidad rural de campesinos en Cuyumalca, las llamadas rondas campesinas. Fueron creadas por miembros de la comunidad con el objeto de luchar contra el abigeato y el robo ante la ausencia del Estado, y lo hicieron con éxito. La práctica se extendió a otras provincias y regiones. Con todo, esta experiencia vigilantista, pero auténticamente comunitaria, fue aprovechada por el gobierno peruano para organizar los denominados comités de autodefensa civil en el marco de la represión de la insurgencia (Sendero Luminoso).

Otro fenómeno que se verifica en nuestra región es el de los escuadrones de la muerte, pero, como sostiene Zaffaroni, se apartan del fenómeno vigilantista en tanto constituyen verdaderas masacres organizadas, integradas o permitidas por miembros de las agencias punitivas estatales.

Séptimo

El vigilantismo del populismo punitivo, por lo demás, implica una habilitación estatal de poder punitivo que recae sobre las nuevas clases peligrosas, especialmente los inmigrantes y algunas minorías étnicas, como los gitanos (incluso cuando son ciudadanos italianos o comunitarios). Por

ello, este vigilantismo es una abdicación del Estado de Derecho frente al estado de policía.

Es evidente que la estructura social y sus transformaciones inciden en el sistema penal y en la forma en que los ciudadanos se relacionan con él.

El vigilantismo de las rondas ciudadanas formalizadas y reglamentadas por el Estado puede ser un síntoma de la caída del paradigma del Estado de Bienestar en el sistema penal donde, sin embargo aún se encuentra presente en los discursos, las prácticas y las instituciones, en la mayor parte de los países de Europa. Es que los cambios de paradigma no se producen en forma drástica, sino que siempre conviven elementos de lo nuevo y de lo viejo, a veces en tensión, otras veces interactuando complementándose.

Aun cuando a pesar del reconocimiento gubernamental las rondas prácticamente no se realicen en ningún lugar de Italia, es este reconocimiento el que no sólo nos habla de las conocidas manifestaciones del populismo punitivo, sino además, y principalmente, del modo en que los ciudadanos adoptan la agenda penal excluyente y vindicativa del neoliberalismo. Una agenda que incluye una serie de soluciones dirigidas no al problema de la delincuencia sino al de la  gobernabilidad.

Resumen

Las rondas ciudadanas son patrullas integradas por vecinos voluntarios y coordinados por funcionarios de los gobiernos de las ciudades. Estas rondas, en principio promovidas como un instrumento para la seguridad urbana, se enmarcan en un fenómeno conocido como vigilantismo. Analizando las implicancias de las rondas y el rol de los diferentes actores en juego, este artículo intenta explicar las razones por las cuales la aplicación de este mecanismo pone en crisis el papel del Estado como garante de la seguridad.

Por Roberto Manuel Carlés.

Extracto de la nota publicada en Cuadernos de Seguridad (Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad)

http://www.minseg.gob.ar/sites/default/files/Publicaciones/Cuadernos_Seguridad_15.pdf

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